【檔案立法/官民資訊戰】朱福強:落實檔案法 刻不容緩

17 Sep 2016

世界各國包括很多非洲國家,都訂立了檔案法,但是作為國際城市、金融中心的香港沒有,成為異數中的異數。據載,特首梁振英上任以來銷毀了12億張平均為A4大小的文件。九七前一切紀錄尚且需要送返英國;回歸後,前檔案處處長朱福強指出,檔案處專業地立屢受打壓。朱福強九年前推動成立《檔案法》,政府愛理不理,至今苦無寸進。無數歷史真相,在無立法保障下,一年一年,被無情地銷毀。本來「鐵證如山」,如今一切,都在「虛無飄渺間」。


檔案處有名無實


按響門鈴。不足半晌,門猛然打開,但見朱福強響亮一聲「請進」,急如火星。甫入玄關,映入眼簾,則是一幅書法,寫着「檔案立法,刻不容緩」八個大字。他的步伐也風風火火,似乎半秒也不想浪費。

朱福強曾任檔案處(署理)處長,服務二十多年,是香港有數的Archivist(檔案官)。他在07年退休後,聯同退休法官王式英及其他學者成立「檔案行動組」,推動成立檔案法。

雖然香港的檔案處原則上是中央專業機關,具有為各部門存檔的職能,然而權力上未能匹配,相當不受重視,儼然是一隻紙老虎。編制上,它只屬行政署的一個單位,現時政府檔案處處長屬「D1」級(首長級第一級),相當於中型部門內的單位主管。一般而言,所有存廢的檔案,都須經由檔案處處長審批,判定有否歷史價值,再進行立檔、分類、存檔、歸檔和訂立檔案存廢時間表等工作。

可是因為制度上的缺陷,加上沒有訂立檔案法,檔案管理只能以行政守則作為唯一標準和依據。不論是2001年的《檔案管理守則》,還是09年的總務通告,都缺乏法律效力,導致局級和部門級政府單位都無責任遵守相關指引。至於日益重要的電子檔案,亦只有一份關於電郵管理的臨時指引。

除了特首辦不受《一般行政檔案存廢時間表》限制,銷毀檔案前必須徵求檔案處同意之外,其他部門均有權以未使用完檔案為由,拒絕移交,甚或自行銷毀檔案,檔案處亦無權審核。理論上,特首辦不能銷毀文件,然而,翻查2015年紀錄,特首辦同樣有銷毀文件。

「在美國,愈重要的部門,愈多移交文件要立檔,立檔愈快,可信程度亦愈高,例如社會福利移交的檔案是整個部門的百分二,廉政公署是五分一,去到美國總統府則是百分百。」「檔案行動組」主席王式英說。

面向公眾方面,《公開資料守則》第2部名為「可拒絕披露的資料」,當中一共有18 段,部門可以根據行政原因拒絕資料披露申請,亦不需提供本身不存在資訊,加上《私隱條例》對披露個人資料的限制,成為擋箭牌。民政事務局於1997-2004年間,未就實施《公開資料守則》提供任何培訓。

專業失效

朱福強說話,明快鏗鏘,不似是公務員體制走出來的人。「以前的檔案處處長是專業Archivist,屬下4位主任級全部都是,跟師父浸淫而來。」朱福強指出,檔案處本來屬於專業職系,非專業化是從1995年開始。那時檔案處官抗議港府把檔案大樓遷至屯門新益里的工廠大廈,又成功爭取97年啟用的香港歷史檔案大樓。「之後政府對我們的戒心好大。」他是八十年代,最後一批前往海外修讀檔案管理碩士的專業職系人員,99至03年任職處長後,明升暗降,處長位置由兩三年一調的行政主任代替。走的走,至今4個部門主任只剩下1人是Archivist。

「我憤怒的是,政府一路打壓這班人,令專業能力低落。」朱福強說。他如今在香港大學、教育學院等任教碩士檔案管理課程,檔案處職員只是自行修讀University of Dundee的遙距函授課程。

1997年落成的香港歷史檔案館,原本照正常接收率,預計10年滿館。本刊向檔案處查詢,至今仍有百分之五空置。「按道理說,政府產生100本檔案,要有10本進館,理應有百分之五至十要保留,這是我們這行的經驗公式。」以平均每年各部門移交約200萬多份檔案計算,現在存有140萬項歷史檔案庫存。朱福強推算,進檔率可能只有0.08%。另外,累積外放予公眾查閱的檔案,約749,968項。03至07年間,總共有50萬項歷史檔案移交檔案處,但到08年只剩5萬項。

記者到訪屯門檔案中心,該中心位於四樓的存檔室,設有19個檔案架,每個高4層,職員解釋:「這是暫存等待銷毀檔案的地方。」一箱箱待存銷的檔案以紙箱封裝,室溫為攝氏18度,3個漏水檢測器中有1亮起紅燈,”weak water leakage”。共11層的屯門檔案中心,加上政府租用的吉田大廈檔案中心兩層半,檔案空間長達116,000直線米。

2012年,「檔案行動組」兩次會見梁振英,當時他曾親口表示支持檔案法,但至今檔案法仍未能落實。2011年11月16日,何秀蘭議員再次就「對吳靄儀議員的《訂立檔案法》議案作出的修正案」提出動議辯論,惜因功能組別的分組點票結果而遭否決。

檔案法落實,像霧像花,縹緲難尋,穿梭朱福強屋內,卻見另一間房,掛着另一幅字,上面寫着:檔案尋真。這是他哥哥的書法。他哥哥本是書法家,罹患柏金遜症,喜歡在半夜3點寫字。夜闌人靜,那時候,手總是比較安定。

BOX:何謂檔案法

據前檔案處署理處長朱福強所講,檔案法意指:「要求政府在公務過程中一定有記錄,還要專業管理,處理檔案前,必須先交由檔案處鑑定,當中有歷史價值的,則移交檔案館永久保存。」檔案法通常由國家訂立,毋須民間推動。朱福強退休後成立「檔案行動組」,提出《公開檔案條例草案》,該草案參考新西蘭法例,計劃規定全港所有由公帑資助的機構或個體,都必須立檔存檔,並經由專業管理,包括區議會、局、辦公室等等,並設有制裁機制。其中第17條列明9個可以拒絕公開資訊的範圍,而索取資訊一概經由檔案處處長(Government Archivist)審批,亦設有上訴機制。相較之下,現存的《公開資料守則》只規限政府內部,沒有法律約束力,而且設立了高達18個事項屬「可拒絕」公眾索取資訊範圍。目前連非洲國家都設有檔案法,香港在檔案移交方面還不如部分第三世界國家。關於《公共檔案條例草案》內容原文,可以到思匯政策研究所網站(www.civic-exchange.org)下載出版物《勿讓歷史留白:香港需要檔案法》,載於書末報告附錄。

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