【香港難民,看不見的牆】人權律師專訪 機制外的人,看機制內的人

撰文: 鄭祉愉     攝影: 劉玉梅、徐子豪、李浩賢、趙賦禧、周耀恩

09 Feb 2017

數數香港難民政策的發展史,每一個里程碑中,總少不了帝理邁(Mark Daly)的身影,2004年的Prabakar、08年的FB&Ors、2013年的C&Ors……

我們無法設計機制

對於尋求聲請者而言,律師是唯一能幫助他們免於遣返的人。在機制上,有多重要?保安局局長黎棟國曾指出,「統一審核機制」是為履行政府在《禁止酷刑公約》、《香港人權法案》、《入境條例》以及終審法院的上述裁決下的要求。

1999年Prabakar提出訴訟之前,香港政府一直沒有正式的難民政策,全部交給聯合國難民署。

「多年來,我們接收試驗個案,迫使政府作回應,雖然機制不盡完美,但經由司法覆核,以及法庭個案,我們只能消除非法的事,我們無法設計機制。」帝理邁說,如果他是政府,早就在2004年成立全面的審核機制。

曾協助斯諾登來港的人權律師Robert Tibbo協助難民多年,他說,眼下的統一審核機制,一點也不統一,反而「破碎」(fractured)及斷裂(split)。

政府去年宣布《人權法案》第二條將納入聲請適用理由,也包括所有絕對及不容剝奪的權利,當即有人提出質疑:「那『不得使充奴隸或奴工』呢?」

「統一審核機制是混雜的法制,集合了Enhanced Screening Mechanism,即舊體制裏處理酷刑聲請的機制;另加上新系統,處理《酷刑公約》第33條,以及ICCPR第7條,加上《人權法案》第3條。前者歸入境條例管,後者是行政系統,根本上是混起來,甚至所用的法律測試亦不一樣。」因此,酷刑聲請上訴委員是根據《入境條例》37ZQ條例成立,為獨立法定組織;而只有以「迫害」為由,確立聲請的人,能沿聯合國難民署被安置到第三國。他說,政府從來無意就統一審核機制立法,才造成今日亂局。機制於2014年匆匆實施,大律師公會及律師公會發信指機制並無向法律界進行諮詢。

制度與人為的錯失

新機制也不是沒有好處。帝理邁就說,這機制比以往「程序上公平,來得透明」,對律師及聲請人而言,終於可以看到決策的文件,知道聲請被拒的理由,並設有獨立的上訴機制,這些是以往聯合國難民公署所沒有的。

可是,有個案等了兩年,仍然未收到審核面見通知。「等了兩年,只是等決定者安排面試。」律師通常早早準備好聲請人證據,決策的延宕,有時因為缺少翻譯,有時難以理解,結果浪費公帑。「他們常常怪責聲請者,怪責律師,怪責所有人,就是不怪責自己。」

Robert Tibbo批評入境處相關職員「缺乏教育,缺乏訓練,缺乏文化敏感度」。二人遇過的行政錯誤可不少:以僧伽羅語書寫的聲請人,入境處職員卻指因要找泰米爾語翻譯而延遲申請;有酷刑聲請委員會的審判員,拒絕什葉派穆斯林的申請,竟以為外語中的「男童軍」一字,等同恐怖分子,後來他展示牛津外語字典解釋;審核人員竟因聲請人說埃及位於非洲(而他自己不知道),懷疑聲請人說謊……

「其實他們不是缺乏基本當地知識,只是文化鈍感太強。」Robert Tibbo記得,政府入境處曾派出高級職員到聲請人來源國,如斯里蘭卡、孟加拉、巴基斯坦和印度等,就人權狀況,作詳細資料調查,律師曾多次希望取得入境處的相關報告,每次都被拒絕。

「令人氣餒的是,入境處職員及上訴審核員刻意挑出與來源國背景有關的事實,只是為了將案件塑造得對理據充足的聲請人不利。」他說。

「他們很容易因為小事,質疑那個人的可信性。然而被覊留的人有時會以正確方法,作出好的決定,就是拒絕聲請。那麼合乎情理的好決定,其實也可以是負面的。」帝理邁說。

審核人員在決策過程中,會否更容易傾向有罪推定(guilty before innocence)?

「有一定的惡意,但作為律師,看見政府談論聲請人的方式,除了尋找系統性偏見的蛛絲馬迹,又能做什麼?」帝理邁說。

入境處助理處長馮伯豪指,審核人員上任前會受訓15天,目前由來自英國及加拿大、同樣由普通法管豁的高級人員、聯合國難民專員公署以及法律界人士負責訓練。審核人員在職時亦會參加定期訓練,內容包括最新案例、聯合國以往審核程序和《伊斯坦堡議定書》。英國法例則規定,審核人員同時須熟悉庇護及難民法律中有關應用標準,也提供批准及反對聲請的指引,不過,香港並未就此立法。

一種刻意為之的惡

雖然人權律師走出來為難民或者聲請人發聲,但外界也有不少聲音,傾向認為「假難民」為罪惡之源,甚至有不少人混淆了非法入境者和免遣返聲請者。「現行機制下,往往需要有關人士簽證過期後,過期逗留,才可以按現行機制登記,並接受康復及人道援助,《酷刑公約》委員亦關注,機制中難民地位不獲承認。」Robert Tibbo說。

「過去兩年間,即使缺乏足夠理據,許多尋求庇護者亦遭到羈留。」Robert Tibbo說:「入境處有意設計一個環境,達至”constructive refoulement”(積極遣返)之目的。」意思是間接但有效地迫使難民回到有可能遇到迫害的國家。

Tibbo進一步指,政府把他們放在無法接觸充分法律代表的環境,是一刻意的行為,尤其在羈留設施中,常常有聲請人於法律援助申請通過之前,就遭入境處遣返。「入境處迫使當值律師前往CIC面見聲請人,費時失事,又設有時限,那做出來的證詞怎會好?亦有好多個案,在上訴時已經沒有律師,無聲無息便被遣返了。」

新機制未成立時,當事人說一句:「我無法回去,我生命有危險」,酷刑聲請就要啟動,現在提出免遣返聲請,需要透過書面提出(written significaiton),複雜得多。Robert Tibbo在一次又一次為個案人寫信申請後,仍然被認為寫得不精準,入境處回覆必須使用特定句式。「根本沒有Magic Word!早在2008年FB一案,就廢除使用了規定,這是違法。」他直接將案件提上高等法院,聲請人在15分鐘內獲釋。

人權律師首先為爭取被覊留人士獲釋而奔走,可是他們出來之後,津貼低微,生活艱難,而聲請人一旦工作,即屬違法,不少個案因此崩潰。Robert Tibbo曾接觸過一個當事人,他是來自索馬里的記者,因遭受政治迫害逃亡至港,但因為不堪承受在港的「難民」待遇,最終冒生命危險離開香港。數月前,他自己手上的50宗案件,突然被入境處全部同時啟動,他認為,當局似乎有意讓他無法在這麼短時間之內處理完那些案件。

在香港,即使聲請遭確立,也不代表終結。帝理邁最遺憾的一宗案件,就是2014年為4名確立聲請者爭取合法工作權利,結果終審法院裁定他們敗訴。「不讓他們工作,是非常殘忍的一件事,那等同於不承認他們的法律地位,而且讓他們一直無法照顧家人。」

系統封閉 缺乏有效監察

Robert Tibbo始終認為:「整個系統的問題,在於封閉,即closed justice。」

普通法院紀錄可供公眾翻查,但酷刑聲請的上訴法庭是封閉的,紀綠亦然。「這違反《人權法案》第10條,你沒有open justice,無論聲請者、記者、律師或非政府組織的人,通通看不到釋出的決定。不但不透明,更缺乏監察。」相較加拿大,有整個資料庫可供瀏覽,他說香港的做法,無法讓知識公開交流,490名當值律師只知道自己接的案子,間接也令整個專業停滯不前。

社會上不同界別人士都認為,有關機制必須全面檢討。保安局表示,希望加快審核程序75%。Robert Tibbo擔心,會只求快速處理累積個案,結果會將聲請人全部遣返。至於入境處轄下的當值律師的試驗計劃,亦遭大律師公會猛烈批評,認為那樣做會損害律師獨立性。

在香港出生的帝理邁在這行業多年,累積不少相關經驗,亦希望能公開有關資料。他指出,人權教育,阻礙重重。「不幸的是,香港人對較重大的人權個案,立場總是非常保守。」


難民政策的里程碑

2004年

Prabakar一案在終審法院聆訴,確認了香港政府有責任審核申請者資格,政府需要以「高度公平原則」作甄別程序。不少聲請人作司法覆核。

2006年

國際社會服務社成立(ISS)。入境處成立7人的評核小組員,研究酷刑公約的聲請。法院裁定,政府未有提供公帑聘用的律師,面試及決定聲請的非同一人、缺乏培訓。

2008年

政府中止審核工作一年,須重新作出審核。

2009年

政府推行新機制,向聲請人提供免費律師服務,亦設獨立委員會處理上訴。Ubamakar案中,裁定若有可能於遣返後遭「殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰」,不能遣返。

2012年

C&Ors對入境處一案,政府敗訴,終審法院命令政府必須「獨立裁定有關聲請是否有合理根據」,例如遭到迫害。

2013年

政府首次提出統一審核機制。

2014年

3月3日統一審核機制開始實施。法院否決獲確立聲請人的工作權利,只有數人可以在六個月合約期間工作。

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