誰是路霸(一):阻街法例 因衛生之名

撰文: 蕭曉華     攝影: 鄭樂天、譚志榮、謝浩然

31 Oct 2016

六、七十年代,攤販聚集形成市集,如北河街,一些貨物攤放於地上售賣,或以木頭手推車盛載叫賣,吸引密集人流。(政府新聞處圖片資料室照片)

(六、七十年代,攤販聚集形成市集,如北河街,一些貨物攤放於地上售賣,或以木頭手推車盛載叫賣,吸引密集人流。(政府新聞處圖片資料室照片))

政府制訂《公眾衞生條例》後,訂下城市衞生規範,認為街上攤販衞生有欠妥當,加強以阻街檢控,街道的面貌改變不少。

(政府制訂《公眾衞生條例》後,訂下城市衞生規範,認為街上攤販衞生有欠妥當,加強以阻街檢控,街道的面貌改變不少。)

「我告你阻街」已成為城市空間的常見議題。有說這是一道尚方寶劍,當路上「有礙市容」、「擾亂秩序」的紛陳事物,都能判以「阻街」之名來打擊管制。但翻查法例的起源和流變,「阻街」並不限於跟街道的闊度、車和行人的通達度有直接的關係;也與衞生、規劃、經濟政策等等其他管治目的有關。根據現時運輸署《行人環境規劃研究》訂定的C等行人路服務水平,就有說明道路應能提供每分鐘每米闊度二十三名行人的流量,卻不一定是執法者判決的標準。而於現行的法制中,更沒有一條命名為「阻街條例」的實則法例,它只不過是一條簡單的釋義條文。

|小販「有礙市容」|

阻街能定義為阻礙其他人使用街道的權利,但首度將阻街課題訴諸於法例,是1845年頒布的《公眾健康及衞生條例》,任何人不得作出下述行為:「展示、懸掛任何東西在通道或屋和店舖外,以作出售;或從窗戶、屋頂、房屋、店舖或其他建築,延伸出任何木桿、百葉簾、帆布、線等,對公共空間釀成滋擾或阻塞……」違反者予以罰款五英鎊。

「把阻街列在公眾衞生的命題,原因是當時的英國人對於華人居住衞生情況非常不滿,特別是在街頭跑生意的小販,因被視為有礙市容,往往以其阻街及衞生欠佳而給當局逮。」研究小販政策的理工大學應用社會科學系專任導師梁志遠說。1869年,時任助理總登記李斯特(A.Lister)向輔政司科夫(F.H.Forth)提交的周年報告,其中更提到:「對街道秩序甚為關注……為了減少小販數目,現試行實施新管理方法,以圖令無牌小販難以生存。」

梁志遠表示,1882年,查維克報告(Osbert Chadwick Report)歸咎小販將東西散佈在公眾地方,為傳播疾病的源頭之一,進一步將小販形象描繪得負面討厭,理所當然要把他們徹底消除。1883年,總督寶雲(Sir George Bowen)根據查維克(1882)報告書所建議,向立法局提出作出修訂《公眾衞生條例》,並成立「香港潔淨局」(Hong Kong Sanitary Board)。

而修訂期間的1886年,有指當時政府欲以霸佔官地(occupation of government land)來驅趕湧至香港的非法居民,但為免觸動華人社會的不滿,便以公眾衞生的理由進行管制,如把被控「罔顧公眾衞生、阻塞行人通道」卻未能付罰金的小販,一律給關押進大牢。政府制訂《公眾衞生條例》後,訂下城市衞生規範,認為街上攤販衞生有欠妥當,加強以阻街檢控,街道的面貌改變不少。

|由警察執法|

潔淨局成立後,香港衞生情況未見改善。1894年的一場世紀鼠疫,華人死亡人數達二千四百多人,一度令香港變為死港,疫症持續了超過三十年,奪去逾二萬人的生命,直至1929之後,才在香港大致消失。當年英國人認為鼠疫的起因,主要是華人的住屋衞生條件欠佳,殖民地政府遂對該區採取了一連串強硬措施。研究城市規劃和管治的香港大學比較文學博士候選人金佩瑋認為,殖民政府在疫症中的權力彰顯和擴充,維持公眾衞生已獲得社會默許。「在街頭擺賣的小販,亦漸塑造成為疫症中的社會公敵,並由執法者以阻街之罪名加以管制。」

潔淨局成立之時,警察總監總緝捕署,與處理衞生的政府代表及醫生看齊,同被招攬成為當然成員,負責管理市內清潔及衞生事務。刊於1940年代,堪稱警務人員口袋裏的「紅書仔」的《香港後備警察及特務警察袖珍書》,列有各種執勤指引,其中一節有談及如何處理阻街:「檯位小販,不准叫喊賣物,或將垃圾在檯位四周堆積,由晚上11點至早上4點,必須要停止營業,過街小販,不准在街上停擺或阻礙交通,由晚上10點至早上4點停止營業。小販不准賣平常在街市所有賣之食物,只可賣青菜和生果。」

1930年,警方為了趕絕大牌檔,在港島中上環及銅鑼灣等重災區進行大掃蕩。大多數檔販都依從;但位於荷李活道文武廟、樓梯街交界附近的,卻大多選擇鋌而走險,無牌營業,後獲得華人代表周壽臣、曹善允等協助,以大牌檔為草根階層的人民飯堂為理由,並保證日後的大牌檔當自律,希望政府能夠放寬政策。但警方並不賣帳,原因是樓梯街狹窄,而檔販屢對警方的勸諭充耳不聞,自顧將檔架伸至馬路中央,有礙車輛往來,兼衞生有欠妥當,勒令小販遷往摩羅下街,不少被檢控阻街,罰款五元。

1959年,政府制定小販政策,興建公眾街市之餘,建議設立離街固定小販市場。中環利源街是最早的小販區之一。(政府新聞處圖片資料室照片)

(1959年,政府制定小販政策,興建公眾街市之餘,建議設立離街固定小販市場。中環利源街是最早的小販區之一。(政府新聞處圖片資料室照片))

前市政局自1970年起,以熟食檔小販和流動小販容易造成更多環境滋擾和衞生問題,停止發出小販牌照,減少街上小販的數目。(政府新聞處圖片資料室照片)

(前市政局自1970年起,以熟食檔小販和流動小販容易造成更多環境滋擾和衞生問題,停止發出小販牌照,減少街上小販的數目。(政府新聞處圖片資料室照片))

|時鬆時緊的街道管理|

其實,以阻街予以控罪,亦跟香港當時華洋分隔的政策,不無關係。翻看歷史檔案館資料,早在1872年,殖民政府已經羅列出一條條街道為小販禁區,以半山洋人住宅區為主,區隔如爛作一堆甚為礙眼的小販攤檔。1888年,可算是最早將小販牌照條款條文化,其中一項為「必須將帶來的物品進行兜售,不得存放在路上造成阻塞」,此項條款顯然為限制小販將貨物放在地上售賣。

及至1960年,小販管理隊參照警察編制成立,成為半紀律部隊。可以說,在小販管理隊成立前,政府對警方更形依賴,1940–50年代,警務人員長駐小販管理事務處,協助掃蕩行動。不過,1973年曾發生阻街定義不明確事件。事緣某一中環報紙小販被控阻街,市政局議員杜葉錫恩在會上議論標準為何,當局回答要視乎該檔所在之行人道闊度如何而定,例如在街道會合處或酒家飯館前面,比其他地點更為阻街,因而不准其面積超過4呎X1呎。不過,關鍵所在不在攤檔或物件的尺寸本身,而是在衍生的人群聚結,這個死結在往後的八十年,一直困擾市政局及接任的食物環境衞生署。

至九十年代,高地價令工業北移,工廠區後巷和街邊大牌檔幾近絕迹,工人醫肚被迫幫襯快餐店。為配合經濟轉型,食環署於1994年將一般事務隊再改變成一支專責的小販事務隊(HCT),嚴厲掃蕩阻街的小販。與此同時,在高地價政策下,樓價飆升,不用交舖租,不用交稅的小販往往成為要交高舖租商户的投訴對象,小販政策這時也加以配合,變為「致力防止小販在主要街道及繁忙地方販賣,保障街市商户,免受無牌小販的不公平競爭」,並配合停發新牌,令小販數字大減。至2014年,有牌小販跌至約6,300檔,無牌小販只餘約1,430檔。踏入2000年,由於無牌小販數量大減,阻街的涵蓋範圍後來散射成佔用土地、物品擺放及店舖/商戶佔地問題,販管隊職能從以往打擊無牌小販,轉為檢控垃圾蟲和店舖貨物阻街。

行人路上,經常被佔用擺放大量發泡膠盒,堆疊起有來,有幾分像屏風。

(行人路上,經常被佔用擺放大量發泡膠盒,堆疊起有來,有幾分像屏風。)

2015年的《香港道路交通研究報告》指出,一般市民和駕駛者都認為道路工程是導致交通擠塞的其中一個主因。

(2015年的《香港道路交通研究報告》指出,一般市民和駕駛者都認為道路工程是導致交通擠塞的其中一個主因。)

花墟店舖在街道違規擺放貨品,由來已久,亦成為遊客熱點之一。這一帶可酌情使用舖前約3呎的地方,但多數店舖均超出酌情範圍。

(花墟店舖在街道違規擺放貨品,由來已久,亦成為遊客熱點之一。這一帶可酌情使用舖前約3呎的地方,但多數店舖均超出酌情範圍。)

食環人員加強掃蕩鮮花商販阻街行動。

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